Terrorismo é fazer lei para punir movimentos sociais

O senador Lasier Martins (PMDB-RS) apresentou proposta para alterações da Lei Anti-Terrorismo, aprovada em março de 2016. Segundo o senador, que fundamentou o projeto exclusivamente em uma reportagem da Revista VEJA sobre ameaças do Estado Islâmico, alguns vetos da então presidenta Dilma Rousseff teriam tornado a lei praticamente inócua.

Se a intenção do senador era mesmo contornar os vetos (que, aliás, foram mantidos pelo Congresso), deveria ter esperado o início da nova legislatura, em fevereiro, considerando a restrição expressa da reapresentação da matéria rejeitada (art. 67, CF).

Mas a questão formal, em que pese impeditiva, é, na verdade, o menor dos problemas que o projeto apresenta.

A Lei Anti-Terrorismo não ficou praticamente inócua pelos vetos, mas sim pela já conhecida ausência de terrorismo por aqui – o que, aliás, havia sido argumentado contra a votação apressada do projeto em 2016.

E para onde se viram o proponente e seus apoiadores para aumentar a aplicação da lei? Justamente em direção aos movimentos sociais, intimidando a contestação e esvaziando o pluralismo político que é um dos pilares da nossa democracia.

Na audiência pública em que a Comissão de Constituição e Justiça ouviu representantes do meio jurídico, policial e de movimentos sociais, na semana que passou, tive a oportunidade de apontar os motivos pelos quais entendo que a rejeição deste projeto, na versão original ou com as emendas do senador Magno Malta (PR-ES), não é apenas recomendável, mas imperiosa. O tempo concedido foi curto para elencar as impropriedades, por isso volto ao tema neste artigo.

Em grande medida, a chantagem para aprovar o projeto original, em 2016, havia se dado sob a alegação de que boa parte dos países do mundo aprovara suas leis contra o terrorismo e era essencial que o Brasil também tivesse a sua, de modo a se inserir na agenda global sem reservas. Ainda mais diante da proximidade dos Jogos Olímpicos.

O momento atual, todavia, é de contrafluxo dessas legislações que, verdade seja dita, foram brotando nos países a partir do momento em que neles se mostraram necessárias. Primeiro, os países europeus, que lidam com ameaças há um certo tempo e, mais recentemente, os Estados Unidos, que emergiram para a guerra contra o terror depois do 11 de Setembro.

O momento tem sido mais o de revisar as leis naquilo que significaram de excesso em face do pânico, do que propriamente estendê-las –como exemplos de questionamentos recentes na Alemanha, Canadá e Chile nos indicam.

Recém-aprovada por aqui, certamente é o caso de esperar que a lei seja testada, para que se possa, ao longo do tempo, ir aperfeiçoando-a. Estendê-la, gratuitamente, agora, é mais do que uma bravata. É um ato de provocação.

A questão central do debate que antecedeu a aprovação da lei foi a necessidade de evitar que se pudesse confundir terrorismo com movimento social. Foi com base nisso que se estipulou a salvaguarda do paragrafo 2º, do art. 2º: “O disposto neste artigo não se aplica à conduta individual ou coletiva de pessoas em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, direcionados a propósitos sociais ou reivindicatórios, visando a contestar, criticar, protestar ou apoiar, com o objetivo de defender direitos e liberdades constitucionais, sem prejuízo da tipificação penal contida em lei.”

Em síntese, o que a salvaguarda aponta, até com certa desnecessidade, face a um critério do razoável, que eventuais excessos na ação político-social reivindicatória ou sindical, devam ser punidos pelo Código Penal. Podem caracterizar crime, mas jamais terrorismo. Qualquer ato típico pode – e deve – ser punido. Mas pelo que realmente ele é, não pelo que gostariam que ele fosse.

Esta é a primeira razão para a desnecessidade das mudanças. Mas há outras. Não há um só verbo neste projeto de lei que não se inclua em outras proibições: incendiar, explodir, depredar, destruir, tudo, absolutamente tudo, já vem previsto como crime no Código Penal. Tal como a incitação, o favorecimento e a apologia.

E por que não se deve agregar tudo isso como terrorismo?

Quem responde é a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Analisando a legislação chilena empregada para a punição recente de índios mapuches, a CIDH atentou para dois grandes problemas que costumam envolver as leis anti-terrorismo, fissuras na taxatividade (imprecisão do tipo penal) e na proporcionalidade (situações díspares com penas iguais):

“O Direito Internacional e a própria ONU reconhecem a necessidade de que as tipificações e definições internas relativas ao terrorismo não devem ser formulados de maneira imprecisa o que facilita interpretações amplas, com as quais se sancionem condutas que não teriam a gravidade deste tipo de delito”.

Imprecisão, indevida ampliação e desproporção, nada é estranho ao projeto de mudança.

Embora a proposta do senador Lasier Martins se afirme desde a epígrafe com o objetivo de “disciplinar com mais precisão condutas consideradas como atos de terrorismo”, ela faz exatamente o inverso. Lista verbos que não são tradicionais no direito penal, como forçar, dar guarida ou louvar –e cujos significados amplos não estão assentados na doutrina. Mescla condutas no mesmo dispositivo que envolvem forma de atos (incendiar ou explodir) com a própria ação (saquear ou destruir).

E, pior dos problemas, a imprecisão e vaguidão têm uma intenção claramente ampliativa. No caso dos atos de terrorismo contra “meios de transporte” segue-se a ampliação “ou qualquer bem público ou privado”. Ou seja, não bastasse o generalismo de uma expressão como “qualquer bem público ou privado”, ainda existe uma enorme desproporção entre atentar contra meios de transporte ou qualquer bem privado, seja ele, por exemplo, uma vitrine de loja ou uma lixeira.

A vulgarização do terrorismo pode ter duas consequências: o regime do terror propriamente dito, a possibilidade de o Estado punir com penas exageradamente altas fatos insignificantes ou o simples abandono do tipo pelo seu exagero.

Algo similar, deve-se lembrar, ocorreu com o crime de estupro, quando passou a representar qualquer conduta libidinosa, mesmo sem a violação –em muitos casos, os juízes simplesmente ignoraram ou desclassificavam para a importunação ofensiva ao pudor condutas que mereciam uma classificação diversa.

Enfim, e de todo modo, a primeira vítima dessas operações será a igualdade. A seletividade penal vai se incumbir de agregar as penas mais severas para os suspeitos de sempre.

Mas há outra questão que a decisão da CIDH ilumina:

“A Corte destaca que os fatos pelos quais foram julgados e condenados [os mapuches] não implicam na afetação da integridade física nem a vida de nenhuma pessoa”.

Pois é exatamente para o quê as alterações propostas se direcionam, para condutas que quase exclusivamente afetam a propriedade. Como adverte a Corte Interamericana, isto contraria o consenso internacional de que a violência a ser reprimida de forma mais intensa, ou seja, pela lei do terrorismo, atinja principalmente a vida humana. É ela que justifica as penas significativamente mais altas.

Nem se quer dizer que não existam atos de terrorismo dirigidos também à propriedade ou que a propriedade não seja bem que mereça tutela. O que não faz sentido é esgarçar por completo a democracia pluralista para acrescer tutela à propriedade, sendo que há inúmeras disposições do Código Penal que a garantem. Aliás, para ser justo, poucos bens jurídicos são tão eficientemente tutelados pelo direito penal do que a propriedade.

A desproporção, no caso, está em aumentar sensivelmente as penas de crimes contra a propriedade, quando, enfim, se trata de atos contestatórios. Para quem quer alterar a lei, o importante é inserir trabalhadores sem terra ou sem teto, movimentos estudantis ou sindicais na qualidade de terroristas. Menos porque ponham o Estado, a sociedade ou as pessoas efetivamente em risco. Mas como um petardo ideológico dirigido à eliminação do inimigo – aquele apodrecer na cadeia, contido no último discurso do presidente eleito.

A principal mudança vem relativamente escondida no projeto: acrescer a motivação político-ideológico no inciso que trata sobre o assédio a banco de dados informatizados. Por óbvio que ficaria sem sentido algum que apenas essa conduta comportasse finalidade político-ideológica. Por este motivo, o relator senador Magno Malta propôs, para “melhorar a redação” que o fim político-ideológico se aplique a todas as condutas. E ao fazê-lo revela um ato falho, sugerindo a finalidade “político, ideológica ou social”.

Sim, a intenção é efetivamente criar uma lei para nela incluir o movimento social. Por isso, a figura agravada para ações que se realizam com a finalidade “social” – o que é no mínimo um grande contrassenso. Os atos revestidos de finalidade social são aqueles que pretendem melhorias para a sociedade. Não à toa, o direito penal tradicionalmente reconhece o valor social como uma forma de privilégio (no homicídio) ou atenuante (nos demais crimes).

A bem da verdade, até a finalidade “política” sempre teve uma salvaguarda na legislação. Não é por outra razão que o crime “político” não gera reincidência. O reconhecimento de que determinado ato ilícito foi por motivação política, portanto, significava um certo abrandamento –inclusive, em razão dos perigos da perseguição pelo poder.

Observe-se que esta circunstância estava inscrita no Código Penal de 1940 (art. 47) e se ampliou com a Nova Parte Geral, de 1984 (art. 64, II). Curiosamente, nos dois períodos estivemos dentro de regimes de força, no Estado Novo e na ditadura-militar. É no mínimo simbólico que este fortalecimento da legislação sobre o político venha no contexto de um Estado democrático.

A Convenção Interamericana contra o terrorismo procurou distinguir as figuras de terrorismo do crime político. De um lado assentou no art. 11, que os crimes não serão considerados políticos; de outro, no art. 14, exclui a obrigação dos Estados de atender pedidos com base nesta convenção se tiverem razões fundadas para crer que o pedido foi feito com o fim de processar ou punir uma pessoa por motivos de opinião política.

Ou seja, quer evitar que os crimes de terrorismo sejam tratados como políticos e impedir que os crimes políticos sejam tratados como terrorismo. Aparentemente, nós pretendemos fazer o inverso: com que uma finalidade político-ideológico, e até mesmo “social”, seja a porta de entrada para a legislação do terrorismo.

É evidente que seja o ato político, ideológico, social ou mesmo comercial, ninguém tem isenção da prática de crimes. Qualquer explosão, incêndio, depredação que ocorra, existem normais penais aptas a serem aplicadas –a bem da verdade a superposição entre o CP e a LAT tende a produzir mais fumaça do que fogo, inclusive pela ineficácia que se causa quando existem dúvidas quanto a lei a se aplicar. Basta que promotor e juiz não se entendam e a efetividade de um processo já fica bem prejudicada.

Mas há uma questão mais relevante ainda para a democracia. Um dos atributos, talvez o principal da lei, é o de permitir a punição de atos preparatórios.

Nosso direito penal, de fundo garantista, acolheu a doutrina objetiva de modo que só após o início da execução dos crimes é que as condutas possam ser, em regra, punidas. Antes, existe a possibilidade de que, na última hora, o agente desista e não leve a empreitada a frente ou aconteça algo que o impossibilite de agir.

No caso da LAT, no entanto, de forma excepcional, os atos preparatórios podem ser punidos. Isso significa dizer que o movimento social não vai ser vigiado e tutelado caso deprede, exploda ou destrua qualquer bem –basta um certo exercício de previsão para que prisões possam ser decretadas, com base na punibilidade excepcional do ato preparatório.

Ou seja, o movimento social passa a ser ameaçado de ação penal não apenas por praticar condutas que podem incidir nas previsões amplas e vagas da lei; mas também quando se entender que pretenda fazer algo do gênero, mesmo que nem se tenha iniciado a execução. Em matéria de vigilância, é bom lembrar, já tivemos caso de policiais que saíram a procurar um tal de Bakunin, ouvido em interceptações telefônicas…

Se a criminalização assumidamente do “social” já é por si só um abalo significativo na perspectiva democrática, em dobro é a punição da apologia – envolvendo aí uma intimidação que se direciona não apenas a associação e manifestação dos membros de um grupo, mas de todos aqueles que compartilham dos mesmos ideais.

A proposta vem com os dizeres de “recompensar ou louvar”, cuja imprecisão favorece a ampliação da punição – inclusive por condutas mais simples de redes sociais, como curtir ou compartilhar. Ameaça para todos, portanto.

Em resumo: ao invés de se integrar à comunidade jurídica internacional com a edição de uma lei anti-terrorismo, se aprovadas essas alterações, o Brasil vai entrar para o folclore do autoritarismo: banalizar a punição de tal modo que se confunda com a punição política e deslegitime o tipo do terrorismo.

Do jeito que estão propondo as mudanças, a lei não vai propriamente combater o terrorismo – ela vai é criá-lo. Estaríamos considerando certas pessoas como terroristas apenas para que a lei possa ser aplicada.

Honestamente, é melhor deixá-la “praticamente inócua”.

MARCELO SEMER é juiz de Direito e escritor. Mestre em Direito Penal pela USP, é também membro e ex-presidente da Associação Juízes para a Democracia.

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