Por uma sociedade sem manicômios: Os 25 anos da Lei 10.216

“Os manicômios, assim como as prisões, além de estruturas reais, são também fantasmas e símbolos. São lugares de internação e também lugares onde nasce o medo de ser internado”, declarou o psiquiatra italiano Franco Basaglia em uma conferência ministrada em São Paulo, em julho de 1979.

As reflexões e experiências de transformação institucional desenvolvidas por Basaglia em Trieste, na Itália, ajudaram a alimentar uma corrente teórica que, desde o pós-guerra europeu, buscava questionar o modelo asilar da psiquiatria.

No Brasil, o movimento antimanicomial começou a ganhar força a partir do final dos anos 1970, quando profissionais de saúde mental, ao lado de pesquisadores e militantes, passaram a denunciar as condições precárias de vida dentro dos hospitais psiquiátricos do país.

“Ao recusarmos o papel de agente da exclusão e da violência institucionalizadas, que desrespeitam os mínimos direitos da pessoa humana, inauguramos um novo compromisso”, afirmava a Carta de Bauru. “Lutar pelos direitos de cidadania dos doentes mentais significa incorporar-se à luta de todos os trabalhadores por seus direitos mínimos à saúde, justiça e melhores condições de vida.”

Redigido em 1987, durante o II Congresso Nacional de Trabalhadores em Saúde Mental (MTSM), realizado em Bauru, o documento tinha como lema “por uma sociedade sem manicômios”.

Reivindicação que tem como um de seus principais marcos legais a Lei 10.216, que completa 25 anos neste mês. Sancionada após um período de mais de uma década de tramitação desde que foi apresentado – pelo então deputado Paulo Delgado, do PT de Minas Gerais – o projeto de lei original, em 1989, a legislação dispõe sobre a proteção dos direitos das pessoas com transtornos mentais e reconfigura o modelo de assistência em saúde mental, visando à recuperação pela inserção dos usuários na família, no trabalho e na comunidade.

Se, por um lado, o longo período de discussões parlamentares acerca da lei sinalizava a resistência de setores conservadores – com proprietários de hospitais psiquiátricos enxergando a lei como ameaça –, por outro, o amplo debate sobre o tema conferiu à legislação uma legitimidade democrática singular.

Paulo Amarante, psiquiatra, fundador da Associação Brasileira de Saúde Mental (ABRASME) e um dos militantes pioneiros da luta antimanicomial, argumenta que a legislação também acabou se beneficiando da mobilização crescente de psiquiatras, movimentos sociais, associações de usuários de serviços de saúde e organizações de direitos humanos. Esse processo se deu na esteira da Constituição de 1988, que criou o Sistema Único de Saúde (SUS), e em paralelo ao processo de decomposição do “entulho autoritário” herdado da ditadura.

Nesse sentido, Amarante lembra que a reforma psiquiátrica não se reduz à Lei 10.216, mas envolve também um amplo processo político e social de transformação na forma como a sociedade pensa e se relaciona com a loucura – mudança impulsionada pelo movimento antimanicomial a partir de experiências concretas desenvolvidas ao longo das décadas de 1980 e 1990.

“Começamos a criar ambulatórios e núcleos de atenção psicossocial, e a estabelecer critérios de admissão e alta para pacientes nas instituições psiquiátricas, fechando as portas desses lugares em paralelo à construção de serviços de base territorial para o cuidado e o tratamento em liberdade”, afirma.

Data desse período a intervenção na Casa de Saúde Anchieta, em Santos, liderada em 1989 pelo então secretário municipal de Saúde, David Capistrano Filho. Apelidado de “Casa dos Horrores”, o manicômio privado acumulava denúncias de mortes, maus-tratos e violações de direitos humanos.

O psiquiatra Leon Garcia, ex-coordenador adjunto de Saúde Mental do Ministério da Saúde, ressalta que, entre outras experiências locais, a intervenção na chamada “Casa dos Horrores” foi particularmente importante por possibilitar a elaboração de uma política pública de saúde mental alternativa à lógica manicomial. “Ao mesmo tempo que a intervenção reorganizou o cuidado ainda dentro do manicômio, ela preparou o terreno para a construção de uma rede substitutiva de tratamento – de base comunitária e espalhada pela cidade. Isso permitiu que Santos fechasse totalmente esse manicômio.”

Psiquiatra e professor da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), Roberto Tykanori foi um dos médicos interventores da Casa de Saúde Anchieta. Para ele, a experiência de Santos demonstrava a dimensão e a precariedade que o sistema manicomial havia alcançado no país nas décadas anteriores.

Nos anos 1980, segundo Tykanori, estimava-se que cerca de 100 mil pessoas estivessem internadas em hospitais psiquiátricos no Brasil – muitas delas por períodos extremamente longos. “Falava-se em médias de cinco, de oito anos de internação. As pessoas entravam nessas instituições e simplesmente iam ficando.”

Além de promover internações prolongadas, o sistema psiquiátrico brasileiro havia se transformado, sobretudo a partir da ditadura militar, em um setor altamente privatizado. Com o financiamento público da expansão de hospitais conveniados ao então Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), esses espaços de exclusão se revelaram não apenas extremamente lucrativos – “o paciente psiquiátrico era um cheque em branco”, ilustra Tykanori –, como também propensos a abusos e violência pela própria lógica que os estruturava.

Segundo Ana Paula Guljor, atual presidente da ABRASME e coordenadora do Laboratório de Estudos e Pesquisas em Saúde Mental e Atenção Psicossocial, da Fiocruz, a lógica manicomial “não dá conta de pensar a inclusão do sujeito portador de problemas de saúde mental na sociedade e entender essa pessoa como um sujeito de direitos”. Lutar por uma sociedade sem manicômios significa, portanto, zelar por um processo civilizatório.

Para Guljor, a Lei 10.216 representa tanto o resultado do acúmulo de conquistas alcançadas pelo movimento antimanicomial desde os anos 1980 quanto um ponto de inflexão no paradigma do tratamento do sofrimento psíquico no Brasil. Se antes o modelo podia ser resumido à exclusão social do indivíduo em sofrimento mental, ela identifica na prática do cuidado em liberdade a base do modelo assistencial de hoje, “aquele que pressupõe o sujeito inserido em sociedade e o tratamento como busca de acolhê-lo em suas diferenças e condições”.

“Apesar de nos referirmos a esse processo como ‘reforma psiquiátrica’, não se trata de uma tentativa de reformar o sistema manicomial. Trata-se de uma ruptura – de uma transformação de modelo”, diz.

O principal instrumento de estruturação desse novo arranjo é a Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), estabelecida pelo Ministério da Saúde em 2011 com o objetivo de articular, no âmbito do SUS, os serviços de cuidado destinados a pessoas em sofrimento psíquico ou com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas.

Entre os principais dispositivos da rede estão os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), implementados pela primeira vez em São Paulo (CAPS Itapeva) e posteriormente regulamentados em âmbito nacional pelo Ministério da Saúde em 1992.

Além de cuidar de pessoas em sofrimento mental, continuamente e nos momentos de crise, os CAPS também têm a prerrogativa de coordenar o acompanhamento em saúde mental em suas áreas de abrangência – atendimento que se articula com outros serviços da rede pública, explica Lívia Alves, psiquiatra de um CAPS na região periférica de São Paulo. Há, em 2026, mais de 3 mil unidades espalhadas pelo território nacional.

“O CAPS é, de certa forma, o gestor do acompanhamento em saúde mental do território.” Segundo a psiquiatra, isso inclui uma prática conhecida no SUS como matriciamento: a discussão de casos com equipes não especializadas em saúde mental – das Unidades Básicas de Saúde e dos serviços de urgência, por exemplo.

Apesar de avanços que consolidam institucionalmente os princípios da reforma psiquiátrica (como os Centros de Atenção Psicossocial), a política de saúde mental brasileira ainda não é a ideal. Na última década, o financiamento de serviços comunitários e territoriais disputa recursos com a expansão de outros dispositivos, como as comunidades terapêuticas.

Frequentemente administradas por organizações religiosas, as comunidades terapêuticas – aponta Roberto Tykanori – começaram a ganhar legitimidade no debate público em 2011, em meio à “inflação da discussão sobre o crack”.

Vendendo-se como alternativa para o tratamento do uso abusivo de álcool e outras drogas, essas comunidades acumulam denúncias de violações de direitos humanos, como mostra o último “Relatório da Inspeção Nacional em Comunidades Terapêuticas”, publicado em 2025 pelo Ministério Público Federal.

“Pessoas contidas pela força ou por meio de medicamentos”, “ausência de comunicação externa”, “alojamentos em condições precárias em lugares distantes, que dificultavam a interação com familiares e com a sociedade” – além de casos de espancamento, tortura, morte e trabalhos forçados – foram registrados nas inspeções realizadas pelo MPF em 43 comunidades terapêuticas em 25 estados.

De forma mais geral, Leon Garcia observa que, apesar de amplamente denunciadas pela imprensa, essas práticas continuam ocorrendo porque “há certa tolerância de parte da sociedade em relação às comunidades terapêuticas, semelhante à tolerância que existiu durante décadas em relação ao manicômio”.

“O risco de retrocedermos ao manicômio existe. Não em seu formato anterior, de hospital psiquiátrico, mas sob outras formas. Não questionar isso é uma das grandes ameaças – não apenas à vida das pessoas, mas à continuidade de uma política de saúde mental tão arduamente construída através de um processo democrático”, completa Garcia.

De modo semelhante, Paulo Amarante vê paralelos entre o manicômio e as comunidades terapêuticas. “Quem está dentro dos hospícios?”, questiona ele. “São pobres e pessoas desfiliadas da sociedade. O mais prático para os poderosos é produzir espaços de exclusão – que são também espaços de mercantilização da doença mental –, como as comunidades terapêuticas.”

Para Ana Paula Guljor, além da necessidade de retirar essas instituições da RAPS, perdura uma contradição institucional. “Como é possível ter, dentro da RAPS, uma estrutura que não é tipificada como serviço de saúde? E, ao mesmo tempo, uma estrutura financiada pelo Ministério do Desenvolvimento Social que também não está tipificada no Sistema Único de Assistência Social?”

Leon Garcia, Ana Paula Guljor e Roberto Tykanori concordam que o funcionamento das comunidades terapêuticas acaba se convertendo em uma importante fonte de poder político. Guljor afirma que tais instituições, quando “se apropriam dessa clientela e fazem desaparecer da vida pública aqueles considerados indesejáveis, angariam votos”.

Garcia acrescenta que, à medida que as comunidades terapêuticas se consolidam como força política e mobilizam vultosas arrecadações, “o financiamento das políticas da reforma psiquiátrica passa a enfrentar um adversário que disputa os mesmos recursos”.

O psiquiatra considera que a Lei 10.216 e a política pública de saúde mental haviam adquirido o mérito de uma política de Estado – a despeito da orientação política do governo da vez. Em 2016, porém, isso começou a ser posto à prova com a nomeação de Valencius Wurch para chefiar o Departamento de Saúde Mental, Álcool e Outras Drogas do Ministério da Saúde.

Entre 1993 e 1998, Wurch ocupara a direção técnica da Casa de Saúde Dr. Eiras Paracambi, no Rio de Janeiro – o maior hospital psiquiátrico da América Latina, abrigando mais de 2.500 pacientes. Com denúncias de maus-tratos e uma intervenção em 2004, o local foi fechado definitivamente em 2012.

Na chefia do Departamento de Saúde Mental, Álcool e Outras Drogas, Wurch permaneceu apenas de dezembro de 2015 a abril de 2016 – passagem curta, marcada por protestos de movimentos sociais e entidades ligadas ao setor de saúde. Uma nota publicada no site da Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca, na data da exoneração de Wurch, aponta que seu tempo à frente da Casa de Saúde Dr. Eiras Paracambi “se sustentava com o uso de eletrochoques, alimentação escassa e água não potável, fatos que provocavam óbitos com frequência”.

Para Garcia, a nomeação de Wurch “sinalizava claramente que poderia haver outro rumo para a política de saúde mental. O que impediu que tal rumo se definisse foi a reação dos movimentos sociais”. Esse período “marca, para alguns especialistas, o início de uma chamada ‘contrarreforma psiquiátrica’ – intensificada após o impeachment de Dilma Rousseff e nos governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro”. O termo “contrarreforma psiquiátrica” não é consensual, mas “tem mobilizado debates sobre o desfinanciamento das políticas públicas de saúde mental e o protagonismo crescente das comunidades terapêuticas”.

A fragilização da rede substitutiva, de acordo com Garcia, também está ligada à redução de investimentos na saúde pública. “Quando você muda o modelo e começa a expandir a rede, cria-se uma promessa de que é possível fazer a diferença. Mas, se não há financiamento suficiente para sustentar essa expansão, surgem falhas no atendimento que podem ser interpretadas como falhas na concepção do modelo”, afirma.

Já Paulo Amarante põe em perspectiva a chamada “contrarreforma psiquiátrica”. Ele argumenta que, na verdade, o que houve foi uma contrarreforma na própria democracia, cujas consequências atingiram não só a rede de cuidados de saúde mental, mas também a estrutura do SUS como um todo – a partir do questionamento da saúde como direito fundamental e responsabilidade do Estado.

Lívia Alves, por sua vez, considera que, apesar das conquistas da reforma psiquiátrica, o atual modelo assistencial de base territorial e atuação comunitária – capitaneado, sobretudo, pelos CAPS – se firmou como um modelo contra-hegemônico (até mesmo no ciclo de formação de psiquiatras e profissionais da saúde, muito calcada também na ideia de medicalização). Em sua visão, a reforma psiquiátrica “é uma luta que acontece hoje”.